产权政策视角下废弃矿井采矿用地再开发模式研究

邓元媛; 常江; 冯姗姗; 周雪

doi:10.12363/issn.1001-1986.21.08.0429

产权政策视角下废弃矿井采矿用地再开发模式研究

doi: 10.12363/issn.1001-1986.21.08.0429

基金项目: 国家自然科学基金青年基金项目(51808543)；教育部人文社科青年基金项目(16YJCZH011)；江苏省研究生科研与实践创新计划项目(KYCX21-2077)

详细信息

第一作者:
邓元媛，1978年生，女，重庆人，博士，副教授，硕士生导师，研究方向为矿业城市更新. E-mail：dengyy@cumt.edu.cn

通信作者:
常江，1968年生，男，山西太原人，博士，教授，博士生导师，研究方向为资源型城市区域规划. Email：changjiang102@163.com

中图分类号: TU984.13
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出版历程
- 收稿日期: 2021-08-13
- 修回日期: 2021-11-09
- 发布日期: 2022-04-25
- 网络出版日期: 2022-04-13

Research on redevelopment model of abandoned mining land from the perspective of property right policy

摘要

摘要: 废弃矿井再利用已成为资源型城市实现功能转型的主要路径，矿井地面生产区采矿用地的再开发属于城市存量工业用地更新的范畴，是一个伴随产权转移的空间转型过程。通过分析相关产权政策与废弃矿井再开发模式之间的关联性，探讨制度对空间的影响，提出对未来发展的政策建议。通过系统梳理自1990年以来国家、地方层面的产权政策，并以该时段内不同时期的再开发实践为例，讨论不同产权政策背景下再开发利用模式的差异，从财务平衡的视角对政策的效力进行解释。研究表明，我国的产权政策制定从“规制型”向“引导型”发展，为废弃矿井采矿用地的再开发不断创造实现财务平衡的制度保障，但目前政策偏重于关注降低产权转移的交易成本，对后期运营收益保障不足。未来地方性政策应加强对非盈利性项目的财务缺口进行制度保障，以便进一步提升再开发项目的公共价值。结合产权政策的调整，废弃矿井再开发模式也将走向主体多元、价值多元的综合模式。
- 废弃采矿用地 /
- 再开发模式 /
- 产权政策
Abstract: The reuse of abandoned mines has become the main path for resource-based cities to realize functional transformation. The redevelopment of mining land belongs to the renewal of urban stock industrial land, which is a spatial transformation process accompanied by property right transfer. The research on the evolution of the relationship between relevant property rights policies and abandoned mine redevelopment model is helpful to understand the impact of the policy and put forward suggestions for future policies. This paper combs the national and local property rights policies since 1990, takes the redevelopment practice in different times of this period as an example, discusses the differences of redevelopment and utilization modes under the background of different property rights policies, and explains the effectiveness of the policy from the perspective of financial balance. The research shows that China’s property right policy-making has developed from “regulatory” to “guiding” to continuously create an institutional guarantee to achieve financial balance for the redevelopment of abandoned mining land. However, the current policy focuses on reducing the transaction cost of property right transfer and insufficient guarantee for the later operation income. In the future, local policies should strengthen the institutional guarantee for the financial gap of non-profit projects, so as to further enhance the public value of redevelopment projects. Combined with the adjustment of property rights policy, the redevelopment model of abandoned mines will also move towards a comprehensive model with multiple subjects and values.
- abandoned mining land /
- redevelopment mode /
- property right policy

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图 1 徐州市建成区与煤炭开采范围

Fig. 1 Built up areas and coal mining areas of Xuzhou City

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图 2 徐州市贾汪区夏桥煤矿矿业用地更新利用现状

Fig. 2 Current situation of renewal and utilization of mining land in Xiaqiao Coal Mine, Jiawang District, Xuzhou City

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图 3 徐州市鼓楼区夹河矿矿业用地更新利用现状

Fig. 3 Current situation of renewal and utilization of mining land in Jiahe Mine, Gulou District, Xuzhou City

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图 4 徐州市贾汪区权台矿矿业用地更新利用现状

Fig. 4 Current situation of renewal and utilization of mining land in Quantai Mine, Jiawang District, Xuzhou City

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图 5 权台矿区保留的工业景观

Fig. 5 Industrial landscape reserved in Quantai mining area

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表 1 国家、省、地方各级政府对采矿用地再开发的鼓励政策

Table 1 Encouraging policies of national, provincial and local governments for the redevelopment of mining land

序号	颁布时间	政策文件	相关正面影响及条款
1	1990-05	城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例	明确土地使用权转让制度。 “土地使用权转让是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。”
2	1998-02	国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定	明确划拨用地的产权转移方式。 “国家根据需要，可以一定年期的国有土地使用权作价后授权给经国务院批准设立的国家控股公司、作为国家授权投资机构的国有独资公司和集团公司经营管理。国有企业破产或出售的，企业原划拨土地使用权应当以出让方式处置。”
3	2006^[18]	国务院关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知	全面推进土地收储制度。 “转让划拨国有土地使用权或依法利用原划拨土地进行经营性建设应当补缴土地价款”
4	2008-03	关于加快发展服务业若干政策措施的实施意见	实行有利于服务业发展的土地管理政策。 “积极支持以划拨方式取得土地的单位利用工业厂房、仓储用房、传统商业街等存量房产、土地资源兴办信息服务、研发设计、创意产业等现代服务业，土地用途和使用权人可暂不变更。”
5	2008-11	关于加快振兴徐州老工业基地的意见*	明确土地出让收益的地方性政策 “对不改变土地用途、仍由徐矿集团作为用地主体的，可保留原土地使用方式；如变更用地主体，应协议出让，由当地政府按净收入的40%收取土地出让金。对改变土地用途的，应列入当地政府土地储备计划，公开上市出让，净收益由当地政府和徐矿集团按5∶5比例分享。”
6	2014-03	关于推进城区老工业区搬迁改造的指导意见	加大老工业区搬迁的土地政策支持力度。 “对因搬迁改造被收回原国有土地使用权的企业，经批准可采取协议出让方式，按土地使用标准为其安排同类用途用地。对在搬迁企业原址发现地下文物或工业遗产被认定为文物的老工业区，所在市辖区因保护文物需要新增建设用地的，所在省级、市级人民政府优先安排用地计划指标。将已确定的城区老工业区搬迁改造试点所在市辖区纳入城镇低效用地再开发试点范围。”
7	2016-11	关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》	地方政府进行低效用地管理的指导性文件，鼓励地方政策奖励政策。 “鼓励原国有土地使用权人自主或联合改造开发；积极引导城中村集体建设用地改造开发；鼓励产业转型升级优化用地结构；鼓励集中成片开发；对加强公共设施和民生项目建设的，地方政府可以给予适当政策奖励。”
注：*内容表示省、地方政策文件，其他为国家政策文件。

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表 2 徐州市采矿用地再开发模式

Table 2 List of redevelopment modes of mining land in Xuzhou City

序号	项目名称	区位	原用途	产权主体 (用地性质)	用地规模/亩	更新时间	建筑保留状态	置换功能	再开发模式
1	夏桥煤矿 1882—2001	徐州市贾汪区	夏桥煤矿生产、办公、居住区	地方政府(收储)	509	2014—2016	全部拆除	商业、居住	资本性投入的静态平衡
2	夹河煤矿 1969—2016	徐州市鼓楼区	夹河煤矿生产、办公区	徐矿集团(授权经营工业用地)	495	2016—2018	全部保留	教育培训	运营阶段收益的静态平衡
2	夹河煤矿 1969—2016	徐州市鼓楼区	居住区	地方政府(“三供一业”移交)	124	2020	全部保留	居住	运营阶段收益的静态平衡
3	权台煤矿 1958—2016	徐州市贾汪区	生产区	恒大地产徐州公司(出让)	228	2018至今	部分保留	休闲、娱乐、零售、博览	多项目联合的动态平衡
3	权台煤矿 1958—2016	徐州市贾汪区	办公区、居住区	恒大地产徐州公司(出让)	729	2018至今	全部拆除	居住	多项目联合的动态平衡

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